法治周末特约撰稿 罗贤通

近日，美国多家媒体报道称，美国总统奥巴马即将在今年年底前继续推进移民改革政策，预计有数百万非法移民受益。《华尔街日报》10月30日报道称，白宫正在考虑为递延遣返部份非法移民而设置“大赦条件”，比如，持续住在美国最少多长时间，有亲属是美国居民等。NBC新闻10月31日报道说，一位资深白宫官员证实了这一消息，他补充说，奥巴马总统打算采取广泛的行动，同时尽可能确保这一变化有着足够扎实的法律基础，以抵御不可避免的挑战。

多年移民改革均未成功

美国是一个移民国家，移民问题一直是关系到美国政治、社会、经济、文化等多个领域的重大问题。美国人一直以来在对待移民问题的态度上是非常矛盾的。一方面，他们欢迎移民。移民们通过自己在美国的努力获得成功，实现了美国梦，从而提升美国模式在全世界的吸引力和影响力；另一方面，他们又害怕移民，害怕新移民来争夺他们的地位与资源。因此一直以来，美国移民政策始终在开放与限制之间徘徊。

美国的移民政策改革问题经历了相当长的一段时间。美国国会早在1986年就通过了一项《移民改革和控制法》，但是当时由于存在的种种阻力，该改革并没有得到真正的落实。反而因为该改革法案并未设置有效的堵截非法移民入境的机制，使得之后美国境内的非法移民数量大大增加，加剧了美国非法移民问题的严峻性和复杂性。

在此之后，小布什政府也提出移民改革的倡议，美国国会两院先后通过了《2005年边境保护、反恐与非法移民控制法》和《2006年全面移民改革法》，但这两项法案同1986年的改革法案一样，最终都没成功。

2008年，奥巴马上台，打算重新启动移民政策的改革。但由于第一任期内医疗改革为工作的重点，因此并没有在移民政策改革上有所作为。到了第二任期，奥巴马将移民政策改革正式提上议程。奥巴马在第二任期内承诺要做三件事：改革移民政策、刺激经济增长和通过严格的枪械管制法案。

奥巴马之所以在第二任期如此重视移民改革问题，原因在于奥巴马在第二次选举胜利后，强烈地感受到了少数族裔在政治上的影响力。在2012年的大选中，奥巴马在少数族裔中获得压倒性的优势。

奥巴马在黑人族裔中获得93%的选票，拉丁裔为71%、亚洲裔为73%。移民问题是少数族裔最为关切的问题，因此在该问题上所持有的积极态度有利于拉拢更多的选民。

奥巴马将移民改革问题作为2013年2月国情咨文讲话的重要议题。最终，在2013年6月27日，美国国会参议院以68：32票通过2013年全面移民改革法案。但是，这份法案也重蹈了1986年改革法案的覆辙，通过之后就被搁置，没有取得任何实质性进展。

这其中的原因，一方面是来自国会参议院内共和党的反对，该法案要想在众议院通过仍需博弈；另一方面，由于政府关门事件以及奥巴马政府在叙利亚问题、乌克兰危机和之前的医疗改革问题处理上的失误，给移民政策改革的进一步推行蒙上了阴影。

奥巴马重启移民改革

据报道，奥巴马即将在今年年底继续推进移民改革政策，可能会颁布之前承诺过但却一直未兑现的行政令。如果奥巴马继续推行移民政策改革，那么预计将有数百万非法移民受益。

其实奥巴马推行的这场改革体现了对非法移民的关怀，确立了“家庭团聚优先”的原则，具有很浓的人道主义色彩。民主党所作出的这一改革措施也是为了捍卫美国的核心价值观。对移民的支持是美国维护自由与追求幸福的权利体现。

奥巴马的移民政策改革主要包括两个内容，一是要通过加强边境监控等举措来堵住入境入口，二是要给美国境内庞大的非法移民人口提供合法化的途径，也就是大赦。白宫正在考虑为递延遣返部份非法移民而设置“大赦条件”，比如，持续住在美国最少多长时间，在美国有亲属关系等。

其实，美国在移民政策上的大赦并不是现在才有的事物。早于2011年6月，美国政府就宣布停止遣返年轻非法移民。免遭遣返的条件包括：非法进入美国时年龄应低于16岁；当时年龄应在30岁以下；必须在美国至少连续生活5年；必须在美国高中毕业或者通过全美承认的替代高中毕业文凭的“一般教育发展考试”；仍在学校就读或者在军队服役，而且还必须没有犯罪记录。而如今的大赦则是将范围进一步扩大，使得大赦条件更具有广泛性。

包括大赦条件在内，奥巴马所提出的整套移民政策改革方案有一批强烈的反对者。反对者认为，大赦非法移民将给美国的国土安全带来威胁。大量非法移民在美国的存在必然会给社会的安定与治安治理带来威胁。有很大部分非法移民素质较低，这会给社会的治安带来不稳定因素。与此同时，还会对美国的国家民族认同带来威胁。

此外，担心对经济秩序的破坏，也是反对大赦的一个重要原因。反对者认为，大量非法移民一旦获得大赦后，他们就会获得在美国境内工作的合法权利，这就不可避免地造成对美国公民就业机会的争夺，从而不利于就业问题的解决，也给社会福利带来压力。获得合法地位的大量移民也会挤占社会福利等公共资源，从而降低人民的生活水平和生活质量。

不得不改的移民政策

虽然这一改革措施面临如此大的挑战，但以奥巴马为首的民主党推行这一改革还是有其充分的根据与考量的。而且这样的考量多是出于现实主义。首先是出于经济上的考虑。美国当前面临着一个奇怪的现象。一方面美国失业率居高不下，但另一方面又缺乏从事高科技领域的技术性人才以及从事于低端领域的体力工人。

通过移民政策的改革，让非法移民“转正”，可以满足美国市场对这两种劳动力的需求。因为非法移民不一定全都是素质低、教育程度水平低的人，他们当中有很大一部分是在美国留学的留学生，因为签证到期而滞留在美国，而这些人往往都是具有高等教育背景的精英人才。

在这项改革法案中，可以很清晰地看到政府对具有良好工科教育背景的移民的拉拢。比如改革法案中的“设立‘创业签证’”一条，该条规定，这类签证颁发给在美国投资并且实际雇佣美国人的外国创业者。在美国知名高校获得理科、技术、工程以及数学专业硕士及以上学位的外国毕业生可不受移民配额限制获得绿卡，进而取得美国公民身份。

很明显这是在吸引能够在高新技术产业领域从事工作的高端技术性人才。而现在的移民制度下，大量具有高学历的技术型人才因为移民的耗时与困难正在不断地离开美国。

出于政治上的考虑，少数族裔，尤其是拉丁裔群体已经成为大选中政客们不容忽视的一支重要力量。一旦大批的拉美裔非法移民获得合法地位，可能就意味着又有一大批的拉美族裔获得了投票权，拉美裔选民的比重又将大大提升。因此对他们的拉拢不仅对即将到来的中期选举，甚至是对2016年的大选都会产生重要的影响。

其实不仅是民主党，向来排斥非法移民的共和党也认识到了这一点，因此可以预期的是共和党会在众议院通过移民政策改革法案上不会再像以前那样坚定地反对，可能会作出一些妥协与让步。

目前，在总体上，公众舆论对民主党来说还是有利的。自2012年年底至2013年11月的多次民意调查结果显示，就“你是否同意非法移民成为合法公民”的问题上，支持者均超过50%。因此奥巴马的大赦条件以及他的整个改革法案虽然实施起来的前景还不明朗，但还是有理由对其抱有乐观的态度。

由于移民问题本身就是一个涉及到政治、社会、经济、文化多领域的问题，因此其解决起来同样也是不同领域利益群体互相博弈的结果。改革能否顺利进行同样也是多重因素相互作用的合力结果。